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ECO/185

Mejorar el funcionamiento de los sistemas fiscales en el mercado interior (Fiscalis 2013)

Bruselas, 17 de enero de 2007

DICTAMEN

del Comité Económico y Social Europeo

sobre la

"Propuesta de Decisión del Parlamento Europeo y del Consejo por la que se establece un programa comunitario destinado a mejorar el funcionamiento de los sistemas fiscales en el mercado interior (Fiscalis 2013)"

COM(2006) 202 final – 2006/0076 (COD)

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El 23 de junio de 2006, de conformidad con el artículo 95 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, el Consejo decidió consultar al Comité Económico y Social Europeo sobre la

"Propuesta de Decisión del Parlamento Europeo y del Consejo por la que se establece un programa comunitario destinado a mejorar el funcionamiento de los sistemas fiscales en el mercado interior (Fiscalis 2013)"

COM(2006) 202 final – 2006/0078 (COD).

La Sección Especializada de Unión Económica y Monetaria y Cohesión Económica y Social, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 7 de diciembre de 2006 (ponente: Sr. BURANI).

En su 432° Pleno de los días 17 y 18 de enero de 2007 (sesión del 17 de enero), el Comité Económico y Social Europeo ha aprobado por 152 votos a favor, 2 votos en contra y 3 abstenciones el presente Dictamen.

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1. Conclusiones y recomendaciones

1.1 El CESE expresa su acuerdo general con el documento presentado por la Comisión y expone una serie de reflexiones y reservas sobre determinados aspectos que considera necesario aclarar.

1.2 En materia de formación, las reflexiones se refieren a la eficacia de las acciones hasta ahora emprendidas: parece que la organización de seminarios colectivos a nivel europeo es demasiado costosa en relación con los resultados, y cabe preguntarse si no sería preferible concentrar los esfuerzos en la formación a nivel nacional impartida por expertos formados a cargo de la Comisión. Por consiguiente, la formación de los formadores debería ser la clave del programa comunitario.

1.3 Las reservas se refieren a aspectos poco claros del suministro de datos a los entes públicos distintos de la administración fiscal: las condiciones y modalidades de acceso por parte de éstos no se aclaran y producen perplejidad en varios sentidos, especialmente respecto de la protección de la vida privada. También se debería aclarar el aspecto de la propiedad y la disponibilidad de los datos, y no se dice nada sobre los criterios de determinación de los costes en que incurrirán las terceras partes que soliciten datos.

 

2. Introducción

2.1 Las administraciones aduaneras y fiscales desempeñan una función fundamental aplicando controles en las fronteras exteriores y protegiendo los intereses financieros y de otro tipo de la Comunidad. Ante los nuevos retos y cambios es indispensable hacer mejoras y progresos, sobre todo en el ámbito informático. El documento objeto de examen establece un programa comunitario destinado a mejorar el funcionamiento de los sistemas fiscales en el mercado interior (Fiscalis 2013).

2.2 Los costes operacionales con cargo a la Comunidad se desglosan en dos categorías principales, las acciones conjuntas y las acciones de TI. Las acciones conjuntas pueden ser seminarios, grupos de proyecto, visitas de trabajo, controles multilaterales y formación, mientras que las acciones de TI cubren el funcionamiento y la evolución de los sistemas transeuropeos existentes y el desarrollo de nuevos sistemas. El coste total con cargo al presupuesto comunitario asciende a 156,9 millones de euros para el periodo 2008-2013. El programa 2013 tendrá una duración de seis años para ajustarlo a la de las perspectivas financieras 2007-2013.

2.3 En los considerandos del documento de evaluación intermedia del programa 20071 se tiene especialmente en cuenta tanto a los países candidatos, a los que se ofrece la posibilidad de utilizar instrumentos prácticos que permitan a sus administraciones fiscales realizar desde la fecha de su adhesión todas las tareas que la legislación comunitaria les impondrá, como a los países integrados en la política europea de vecindad, a los que se ofrece participar en determinadas actividades del programa, siempre que se cumplan ciertas condiciones.

2.4 Por otra parte, la evaluación intermedia del programa 2007 ha confirmado la necesidad de organizar de forma más estructurada el intercambio de información y la puesta en común de conocimientos entre administraciones y entre éstas y la Comisión, así como la consolidación del conocimiento generado en las distintas acciones del programa. Por ello, conviene prestar particular atención a la puesta en común de la información y a la gestión de los conocimientos.

 

3. Contenido de la propuesta de Decisión

3.1 Tras una breve presentación del programa de acción Fiscalis 2013, en la que se definen sus términos y contenido, el documento establece los siguientes objetivos:

a) en relación con el impuesto sobre el valor añadido, los impuestos especiales y los impuestos sobre la renta y el patrimonio:

i) garantizar un intercambio de información y una cooperación administrativa eficaces, amplios y efectivos;

ii) hacer posible que los funcionarios consigan un elevado nivel común de conocimiento del Derecho comunitario y de su aplicación en los Estados miembros;

iii) garantizar la continua mejora de los procedimientos administrativos, teniendo en cuenta las necesidades de las administraciones y de los sujetos pasivos, mediante el desarrollo y la difusión de buenas prácticas administrativas;

b)  en relación con los impuestos sobre las primas de seguros, fomentar la cooperación entre administraciones, velando por una mejor aplicación de las normas existentes;

c)  en lo que respecta a los países candidatos y candidatos potenciales, satisfacer sus necesidades específicas en materia de legislación fiscal y de capacidad administrativa;

d) en lo que respecta a terceros países, en particular los beneficiarios de la política europea de vecindad, propiciar la cooperación con sus administraciones fiscales.

3.2 Para poder cumplir estos objetivos la Comisión adoptará cada año un programa de trabajo. Este programa se desarrollará mediante la operatividad de los sistemas de comunicación e intercambio de información, que la Comisión garantiza a todos los países participantes. Los sistemas de comunicación englobarán diversas redes y sistemas comunes (CCN/CSI, VIES, EMCS, etc.). Los elementos no comunitarios de los sistemas de comunicación e intercambio de información serán las bases de datos nacionales que formen parte de dichos sistemas, las conexiones de red entre los elementos comunitarios y no comunitarios y los soportes lógicos y físicos que cada país participante considere apropiados para la plena explotación de dichos sistemas en el conjunto de su administración. Los países participantes se asegurarán de que los elementos no comunitarios se mantengan operativos y garantizarán la interoperabilidad de estos elementos con los elementos comunitarios. La Comisión coordinará, en cooperación con los países participantes, los aspectos del establecimiento y funcionamiento de los elementos comunitarios y no comunitarios de los sistemas y de la infraestructura.

3.3 La Comisión y los países participantes organizarán conjuntamente seminarios y grupos de proyecto y se ocuparán de difundir los resultados de los mismos. Por su parte, los países participantes organizarán visitas de trabajo para los funcionarios. La Comisión, en colaboración con los países participantes, desarrollará la difusión sistemática y estructurada de la información resultante de las actividades del programa.

3.4. Los gastos necesarios para la ejecución del programa se dividirán entre la Comunidad y los países participantes.

La Comunidad sufragará los siguientes gastos:

a) el coste de adquisición, desarrollo, instalación, mantenimiento y funcionamiento corriente de los elementos comunitarios de los sistemas de comunicación e intercambio de información a que se refiere el artículo 6, apartado 3;

b) los gastos de viaje y estancia en que incurran los funcionarios de los países participantes con motivo de los controles multilaterales, las visitas de trabajo, los seminarios y los grupos de proyecto;

c) los costes de organización de los seminarios y los gastos de viaje y estancia derivados de la asistencia de expertos exteriores y de los participantes a que se refiere el artículo 11;

d) el coste de adquisición, desarrollo, instalación y mantenimiento de los sistemas y módulos de formación, en la medida en que sean comunes a todos los países participantes;

e) el coste de cualquier otra actividad incluida en la letra f) del artículo 1, apartado 2.

Los países participantes sufragarán los siguientes gastos:

a) desarrollo, adquisición, instalación, mantenimiento y coste de funcionamiento corriente de los elementos no comunitarios de los sistemas de comunicación e intercambio de información contemplados en el artículo 6, apartado 4;

b) costes de la formación inicial y permanente, incluida la formación lingüística, de sus funcionarios.

3.5 En materia de control financiero se indica, sin aportar detalles, que el programa será objeto de un seguimiento continuado que realizarán conjuntamente los países participantes y la Comisión. Además se prevé realizar una evaluación intermedia y otra final.

4. Introducción: principios inspiradores del programa

4.1 El documento presentado por la Comisión constituye un "acto obligado": se trata de hecho del cumplimiento del compromiso asumido ante el Parlamento Europeo y el Consejo de conformidad con el artículo 15, apartado 4, letra a) de la Decisión Fiscalis 2003-2007. Con arreglo a dicho compromiso, la Comisión adoptó una Comunicación (COM(2005) 111 de 6 de abril de 2005) en la que señalaba la conveniencia de establecer, respecto de los programas Aduana 2007 y Fiscalis 2003–2007, sendos programas de continuación, Aduana 2013 y Fiscalis 2013. El presente documento del CESE se refiere al programa Fiscalis, mientras que un documento aparte se ocupará del programa Aduana.

4.2 El programa 2013 (que abarca el periodo 2008-2013) no introduce innovaciones sustanciales con respecto al programa vigente, sino que pretende más bien mejorar su eficacia siguiendo las orientaciones que han motivado el relanzamiento de la Estrategia de Lisboa. Por consiguiente va encaminado a continuar y desarrollar la cooperación entre las administraciones fiscales de los países miembros (y de los que se adherirán próximamente) con el fin de cumplir los objetivos establecidos en el programa inicial, a saber:

-      garantizar la aplicación común de la legislación fiscal comunitaria;

-      asegurar la protección de los intereses financieros nacionales y comunitarios;

-      contribuir al funcionamiento del mercado interior mediante la lucha contra el fraude y la evasión fiscal;

-      prevenir las distorsiones de la competencia;

-      reducir la carga que supone la aplicación de la legislación fiscal tanto para las administraciones como para los sujetos pasivos.

4.3 El documento de la Comisión se ha elaborado tras procederse a análisis en profundidad de la situación, visitas a varios Estados miembros y contactos con administraciones, expertos y sujetos pasivos. El resultado es que el programa se concibe como una prórroga del programa 2007, reforzado con recursos financieros adicionales, "por un lado, para respaldar nuevas iniciativas de actuación y, por otro, en previsión de un incremento marginal del presupuesto de todas las demás subrúbricas". El CESE manifiesta su acuerdo con este planteamiento.

4.4 Como se indica en el punto 2.2, el coste total del programa 2008-2013 asciende a 168,47 millones de euros, de los que la mayor parte, 156,9 millones de euros, la constituyen los costes operacionales con cargo al presupuesto comunitario. Estos costes operacionales se desglosan en dos categorías principales: las acciones conjuntas y las acciones de TI. Las acciones conjuntas pueden ser seminarios, grupos de proyecto, visitas de trabajo, controles multilaterales, formación y cualquier otra actividad necesaria para la realización de los objetivos. Las acciones de TI cubren el funcionamiento y la evolución de los sistemas transeuropeos existentes y el desarrollo de nuevos sistemas.

5. Observaciones generales

5.1 El CESE no puede sino convenir en la necesidad de continuar el programa Fiscalis con arreglo a las líneas generales ya establecidas. Por consiguiente apoya la iniciativa de la Comisión, confiando sobre todo en que durante la fase operacional se mejoren algunos aspectos, especialmente los relativos  a la eficacia de los programas comunes de formación y a la utilización de las lenguas. Por otra parte, la propia Comisión ha señalado estas deficiencias en un documento2 en que se apuntan también las posibles soluciones para remediarla s.

5.2 La formación se articula en torno a dos ejes principales, uno a nivel comunitario, financiado por el presupuesto de la UE, y el otro a nivel nacional, financiado fundamentalmente por los Estados miembros interesados. El término "formación" engloba la formación propiamente dicha (es decir, la enseñanza de nociones precisas de carácter técnico, jurídico o administrativo por especialistas en cada materia), los seminarios (en general de carácter multidisciplinar y con la participación de agentes de diferentes países) y los intercambios de personal (individuos o grupos).

5.3 En el documento citado en el punto 3.1 la Comisión presenta un informe detallado sobre los primeros resultados de los programas de formación. El cuadro en él trazado resulta medianamente satisfactorio, en la medida en que, con honradez, no se ocultan diversas lagunas e insuficiencias y se indican las formas de eliminarlas o atenuarlas. Por lo demás no podría ser de otro modo, si se tienen en cuenta las complejidades del programa, el número de Estados miembros participantes, la diversidad de sistemas existentes, los diferentes niveles de experiencia y organización de las administraciones nacionales y especialmente la multiplicidad de las lenguas, aspecto que constituye un obstáculo común a todos los programas comunitarios y cuya importancia se subestima con demasiada frecuencia. El problema principal sigue siendo fijar un nivel mínimo común de conocimientos y profesionalidad, al menos que se pueda medir con arreglo a parámetros mínimos aceptables y aplicables en todos los Estados miembros.

5.4. Como se indica en el punto 3.5, la Comisión se encargará de controlar la correcta realización de los programas; a juicio del CESE es importante que se verifique sobre todo la correcta aplicación de las normas comunes y el pleno conocimiento de los valores comunitarios. Las verificaciones son esenciales porque no sólo se trata de comprobar que los fondos comunitarios se utilizan de conformidad con los principios generales de la contabilidad pública, sino también porque el nivel de preparación de los funcionarios no se puede confiar únicamente al criterio de los Estados miembros.

5.5 Teniendo en cuenta la complejidad de la materia, el CESE se abstiene de formular sugerencias y se limita a exponer algunas consideraciones inspiradas en elementos objetivos, sin preocuparse de si son "políticamente correctas" o no.

5.5.1 En primer lugar, se sabe que el nivel de competencia profesional y de experiencia de los funcionarios nacionales varía de un Estado miembro a otro, por lo que resulta sumamente difícil establecer un módulo común de formación a través de seminarios a los que asiste un gran número de participantes. La diversidad de las lenguas añade un elemento de perplejidad: una cosa es la percepción que se obtiene del contacto directo con el idioma del orador, y otra distinta la eficacia del mensaje cuando se recibe a través de un intérprete. Cabe señalar asimismo que los medios audiovisuales (diapositivas, diagramas, etc.) no se pueden "ver" en la lengua de los participantes (y ya se sabe lo importante que es la memorización "visual" de los mensajes). En conclusión, cabe preguntarse si tales seminarios (cuya organización resulta costosa en recursos financieros y humanos) no deberían reducirse al mínimo o al menos aplazarse hasta un periodo posterior de "madurez" del programa. El ahorro de dinero y personal conseguido gracias a esta medida podría destinarse a financiar (al menos parcialmente) la formación a nivel nacional en los países que se encuentran en situación relativamente desaventajada, en especial los que acaban de adherirse a la UE.

5.5.2 En el documento de evaluación de la Comisión no se menciona un elemento que parece tener una importancia fundamental: la formación a nivel comunitario de los formadores nacionales. Esta debería constituir la clave de todo el sistema: solo un formador que hable la lengua de los participantes puede garantizar la eficacia plena de los mensajes y sobre todo de los debates, parte fundamental de la formación. Pero resulta además que un formador nacional es el único que puede ser capaz de adoptar una metodología didáctica de transición de su sistema nacional, que debe conocer a fondo, hacia el sistema comunitario. La selección del personal cualificado para esta tarea debería confiarse únicamente a las autoridades nacionales. A este respecto deberían ser requisitos esenciales un alto nivel profesional y competencias didácticas, y lo mismo cabe decir para las personas que deberán encargarse de la formación "comunitaria" de los formadores nacionales. Por último, los expertos consideran que este tipo de formación no se puede impartir en seminarios de breve duración: deben ser "cursos", cuya duración no debería ser inferior al menos a un par de meses.

5.6 Un aspecto importante, de carácter muy diferente, es el de la relación entre el sistema Fiscalis y el sistema "Aduana 2013", en particular en lo que se refiere al IVA y los impuestos especiales. En su dictamen sobre la Propuesta de Decisión del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a un entorno sin soporte papel en las aduanas y el comercio3, el CESE había llamado la atención sobre el segundo considerando de dicha Propuesta4: "La iniciativa de Administración electrónica a escala paneuropea (...) exige la adopción de medidas tendentes a lograr una organización más eficaz de (...) la lucha contra el fraude, la delincuencia organizada y el terrorismo" En este dictamen se destacaba asimismo que una conexión orgánica y programada entre los registros de las aduanas y los de las administraciones del IVA podría permitir el descubrimiento de fraudes relativos a las mercancías importadas de terceros países, en particular la falsificación de las marcas de origen.

5.6.1 En el programa Fiscalis no se encuentra rastro alguno de la conexión orgánica entre los archivos Fiscalis y los gestionados por otras administraciones: sólo en el quinto considerando de la propuesta de Decisión se dice que "conviene establecer la posibilidad de incluir en el programa otros sistemas de intercambio de información fiscal, como el Sistema Informatizado para la Circulación y el Control de los Impuestos Especiales (EMCS)", pero evidentemente se habla de informaciones limitadas a intercambios entre administraciones fiscales.

5.6.2 En el dictamen citado en el punto 5.6, el CESE mencionaba además la recomendación del Parlamento Europeo y del Consejo5 en la que se definía una serie de medidas destinadas a establecer "una cooperación policial, aduanera y judicial" para permitir la aplicación del programa de La Haya6 en materia de seguridad de la Unión, seguridad que incluye la lucha contra el tráfico de mercancías prohibidas o reguladas. La conexión a la que se hace referencia en el punto anterior permitiría efectuar controles a través de las aduanas que actualmente no son posibles, lo que supondría para las autoridades fiscales una vía indirecta para contribuir al programa de La Haya. El CESE es consciente de que, con los programas en marcha y los procedimientos consolidados, ya no es posible la realización de este tipo de proyecto. No obstante recomienda tener presente que la conexión orgánica entre las distintas bases de datos de la UE y de los Estados miembros debería formar parte de los programas estratégicos de la Unión, no solo por razones de seguridad sino también para alcanzar muchos otros objetivos de política económica y social.

6.  Observaciones específicas

6.1 Artículo 3: Participación en el programa. Además de a los Estados miembros, el programa estará abierto a la participación de los países candidatos y de los países candidatos "potenciales", así como la de algunos países beneficiarios de la política europea de vecindad, a condición de que la aproximación de la legislación pertinente de dichos países a la de la Comunidad haya alcanzado un nivel suficiente. El objetivo de esta disposición es sin duda loable y coherente con la creación de un "espacio fiscal" lo más amplio posible. Por otra parte, el CESE se pregunta si el proyecto no es demasiado ambicioso, teniendo en cuenta los recursos disponibles y las dificultades de realización ya surgidas, que aumentarían con la inclusión de nuevos participantes.

6.2 Artículo 6: Sistemas de comunicación e intercambio de información. Los elementos comunitarios del sistema se limitarán al soporte físico, los soportes lógicos y las conexiones de red, que serán comunes a todos los países participantes. Todo lo demás (las bases de datos nacionales, las conexiones de red entre los elementos comunitarios y no comunitarios y los soportes lógicos y físicos para el funcionamiento de los sistemas nacionales) se considera que forma parte de los elementos no comunitarios.

6.2.1 La clasificación expuesta en el punto anterior parece correcta, pero produce cierta perplejidad la disposición incluida en el apartado 6, conforme a la cual "la Comisión podrá permitir a otros servicios públicos el acceso a los sistemas de comunicación e intercambio de información, con fines impositivos u otros, mediante una contribución financiera al presupuesto del programa". La expresión "u otros" parece un tanto ambigua: la Comisión tiene el deber de especificar qué administraciones estarían autorizadas a obtener información, con qué garantías y con qué controles. El CESE sugiere que para despejar cualquier duda se especifique que el acceso a la información sólo se permitirá en el ámbito de la cooperación judicial y con las garantías que ofrecen las normas vigentes, así como de conformidad con las disposiciones de protección de la vida privada.

6.2.2 El CESE considera que esta disposición debe aclararse. A primera vista no parece que la Comisión tenga el poder de comunicar a terceros, sean quienes sean, informaciones que son a todas luces propiedad de un país miembro si figuran en la base de datos de dicho país; en cambio, si se trata de informaciones en posesión directa de la Comisión cabe preguntarse si puede disponer libremente de ellas sin el consentimiento o el conocimiento de los países miembros. Dicho de otro modo, los datos recibidos por la Comisión o elaborados por ella basándose en comunicaciones de los países miembros, ¿se convierten automáticamente en propiedad de la Comisión? ¿Con qué criterios se determinan los costes en que incurren las terceras partes solicitantes, y a quién pertenecen las sumas obtenidas? Y en cualquier caso, ¿pueden comunicarse a terceros los datos en posesión de la Comisión sin informar de ello previa o posteriormente a los Estados miembros interesados? El CESE considera que estas preguntas tienen una importancia fundamental y deben recibir una respuesta que aclare sin lugar a dudas la postura de la Comisión.

Bruselas, 17 de enero de 2007.

El Presidente

del Comité Económico y Social Europeo

Dimitris DIMITRIADIS

El Secretario General

del Comité Económico y Social Europeo

Patrick VENTURINI

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1  Documento de trabajo de los servicios de la Comisión, Evaluación intermedia del programa Fiscalis 2007, SEC(2005) 1045 (sólo disponible en francés, inglés y alemán).


2  Véase la nota 1.


3  Dictamen del CESE sobre un Entorno sin soporte papel en las aduanas y el comercio, DO C 318/08 de 23.12.2006, punto 2.5.


4  Propuesta de Decisión del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a un entorno sin soporte papel en las aduanas y el comercio, COM(2005) 609 final – 2005/0247 (COD).


5  Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo - Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia: balance del programa de Tampere y futuras orientaciones, COM(2004) 401 final.


6 Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo - Programa de La Haya: Diez prioridades para los próximos cinco años Una asociación para la renovación europea en el ámbito de la libertad, la seguridad y la justicia, COM(2005) 184 final.


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