Comité Económico y Social Europeo

SOC/175

"Fondo Europeo para los Refugiados"

Bruselas, 2 de junio de 2004

DICTAMEN

 
del Comité Económico y Social Europeo

sobre la

"Propuesta de Decisión del Consejo por la que se establece el Fondo Europeo para los Refugiados para el período 2005-2010"

(COM(2004) 102 final – 2004/0032 (CNS))

 
 
 
 
   

 

Procedimiento

El 23 de febrero de 2004, de conformidad con el artículo 262 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, el Consejo decidió consultar al Comité Económico y Social Europeo sobre la

" Propuesta de Decisión del Consejo por la que se establece el Fondo Europeo para los Refugiados para el período 2005-2010"

(COM((2004) 102 final – 2004/0032 (CNS)).

La Sección Especializada de Empleo, Asuntos Sociales y Ciudadanía, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 5 de mayo de 2004 (ponente: Sra. Cassina).

En su 409° Pleno de los días 2 y 3 de junio de 2004 (sesión del 2 de junio de 2004), el Comité Económico y Social Europeo ha aprobado por 184 votos a favor, 3 en contra y 12 abstenciones el presente Dictamen.

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1.      Introducción

1.1       El 28 de septiembre de 2000, el Consejo aprobó la Decisión nº 2000/596/CE por la que se crea el Fondo Europeo para los Refugiados para el período 2000/2005 (en lo sucesivo, FER I). La dotación presupuestaria era de 36 millones de euros para un período de cinco años. El programa constituía una primera racionalización y una estructuración necesaria de las acciones que se habían ido consignando en líneas presupuestarias anuales desde 1997, sobre todo por iniciativa del Parlamento Europeo1. El CESE se pronunció en su momento a favor de la propuesta relativa a dicha Decisión2.

 

1.2       Cuando faltaba poco más de un año para el límite del 31 de diciembre de 2004 (fin del período cubierto por el FER I), la Comisión analizó la experiencia adquirida en los Estados miembros y a nivel comunitario durante la ejecución del FER I, organizó una Conferencia de evaluación3 y encargó un estudio de impacto4 con vistas a la propuesta de una nueva fase del programa. En la evaluación también se tuvieron en cuenta los efectos y sinergias con otras acciones y programas comunitarios5.

1.3       Con arreglo a la experiencia global acumulada, el 12 de febrero de 2004 la Comisión presentó la "Propuesta de Decisión del Consejo por la que se establece el Fondo Europeo para los Refugiados para el período 2005-2010" que se analiza en el presente dictamen.

2.      Síntesis de la propuesta de la Comisión

2.1       La Comisión propone establecer un Fondo (FER II) con una dotación de 687 millones de euros repartidos en seis años, destinado a apoyar las acciones de los Estados miembros para la acogida, integración y retorno voluntario de nacionales de terceros países o apátridas que obtengan el estatuto de refugiado6, que disfruten de un régimen de protección internacional (en el marco de un dispositivo de reinstalación), que obtengan una forma de protección subsidiaria, que soliciten una de las formas de protección citadas o que obtengan un régimen de protección temporal7.

2.2       Acciones subvencionables. Las acciones que pueden optar a la cofinanciación del FER II en los Estados miembros cubren un amplio espectro de las actividades de acogida, integración y retorno voluntario. En concreto, pueden beneficiarse de la cofinanciación las infraestructuras de acogida; la ayuda material y cuidados médicos y psicológicos; la asistencia social y administrativa; la asistencia lingüística; la educación, la formación y la inserción profesional; la mejora de los dispositivos de acogida; el hecho de compartir los valores contemplados en la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea; la promoción de la información de las poblaciones locales y la participación civil y cultural de los beneficiarios; el fomento de la autonomía de los beneficiarios finales; las acciones de participación de los entes locales, ONG y ciudadanos; así como la información y asesoramiento en caso de retorno y las ayudas a la reinstalación en el país de origen.

2.2.1       En caso de aplicación de los mecanismos de protección temporal, también pueden cofinanciarse medidas de emergencia (hasta el 80% de su coste) para acogida, alojamiento, suministro de medios de subsistencia, asistencia médica y psicológica, gastos de personal y administración, así como gastos logísticos y de transporte.

2.2.2       El 10% de la dotación del FER II se reserva para las acciones comunitarias que gestiona directamente la Comisión y que se destinan a financiar la cooperación comunitaria, la instauración de redes sobre las experiencias y los proyectos piloto innovadores, así como la investigación y la aplicación de las nuevas tecnologías a los refugiados y a la gestión de las acciones sobre ellos.

2.3       Aplicación del FER II. Los Estados miembros y la Comisión tienen una responsabilidad compartida en la aplicación del FER II.

2.3.1       La Comisión determina las directrices referentes a los programas plurianuales, vela por la existencia y el buen funcionamiento de los sistemas de gestión y control de los Estados miembros y se encarga de la aplicación de las medidas comunitarias. La Comisión estará asistida por un comité con arreglo a la Decisión nº 1999/468/CE.

2.3.2       Los Estados miembros son responsables de la aplicación de las acciones nacionales, designan una "Autoridad responsable" con personalidad jurídica y capacidad de gestión, asumen en primera instancia la responsabilidad del control financiero de las acciones y colaboran con la Comisión para recabar datos estadísticos.

2.3.3       Los Estados miembros y la Comisión garantizan la difusión de los resultados, velan por la transparencia y aspiran a la coherencia global y la complementariedad con otros instrumentos y acciones pertinentes.

2.4       Programación. Se prevén dos períodos de programación plurianual (2005-2007 y 2008-2010). Los Estados miembros presentan los proyectos de programa trienal a la Comisión y ésta los aprueba en los tres meses siguientes a su recepción, después de haber verificado su coherencia con las directrices, de acuerdo con el procedimiento del comité. Los programas plurianuales son ejecutados mediante programas anuales.

2.5       Distribución de los recursos. Cada Estado miembro recibirá un importe fijo anual de 300 000 euros que, en el caso de los nuevos Estados miembros, se elevará a 500 000 euros anuales en los tres primeros años.

2.5.1       El resto de los recursos anuales disponibles se distribuirá entre los Estados miembros proporcionalmente: el 35% en función del número de personas que, en los tres años anteriores, hayan obtenido el estatuto de refugiado o disfrutado de un régimen de protección internacional en el marco de un dispositivo de reinstalación o de una protección subsidiaria; y el 65% en función del número de personas que, en los tres años anteriores, hayan solicitado asilo u obtenido un régimen de protección temporal. Una parte de la dotación anual puede reservarse para los gastos de asistencia técnica y administrativa. La participación financiera del Fondo adopta la forma de subvenciones no reembolsables, pero en caso de que se demuestre un uso incorrecto deberán devolverse con un interés de demora correspondiente al tipo aplicado por el Banco Central Europeo más un incremento del 3,5%. Para obtener la cofinanciación de segmentos que sean continuación del primer programa, los Estados miembros deben presentar un informe y declaraciones de gastos certificadas por un servicio independiente de la Autoridad responsable.

2.5.2       La contribución comunitaria a las acciones de los Estados miembros no puede superar el 50% del coste total; en caso de proyectos innovadores o transnacionales puede incrementarse hasta el 60% y hasta el 75% para los Estados miembros que se benefician del Fondo de Cohesión.

2.6       Evaluación. La Comisión presentará un primer informe intermedio antes del 30 de abril de 2007 y un segundo informe intermedio antes del 31 de diciembre de 2009. Y, por último, antes del 31 diciembre de 2012 presentará un informe de evaluación a posteriori.

3.      Observaciones

3.1       El CESE realiza una valoración global muy positiva de la propuesta de la Comisión y considera que el FER II puede constituir un paso significativo en la aplicación de la parte del Título IV del Tratado CE referida al derecho de asilo y de las decisiones del Consejo Europeo de Tampere y de otros Consejos que fijaron directrices y disposiciones de ejecución de la política sobre visados, asilo e inmigración. La falta de aplicación práctica de estas decisiones y los acuerdos alcanzados por el Consejo sobre contenidos que debilitan la propuesta inicial y permiten que sigan existiendo amplias diferencias reglamentarias entre los Estados miembros probablemente harán que el Fondo sea menos eficaz de lo esperado. El CESE muestra su decepción por que el contenido de la Directiva sobre el estatuto de refugiado, que el Consejo ha aprobado recientemente8, difiere de forma considerable tanto de la propuesta de la Comisión9 como de las sugerencias y peticiones que expuso el CESE en su dictamen10.

3.1.1       La importancia del programa es evidente; basta recordar que cada año hay unos 400 000 nuevos solicitantes de asilo11 cuyas vivencias suelen estar marcadas por graves sufrimientos que deben superarse mediante la solidaridad, el apoyo material, moral y psicológico, una acogida digna, servicios adecuados, procedimientos transparentes y eficientes, la posibilidad de integrarse de forma activa mediante un trabajo o una actividad en la vida social de la comunidad y, en caso del deseo libremente expresado de retorno, la repatriación sin riesgos.

3.2       El incremento de la dotación respecto del FER I (687 millones de euros en seis años frente a los 36 millones para los cinco años del programa anterior) parece considerable, pero el CESE recuerda que el FER I disponía de una dotación muy limitada para satisfacer las exigencias de la situación de los refugiados y señala con satisfacción que la rúbrica de las perspectivas financieras 2007-2013 referida a la justicia, seguridad, migración y asilo recibe especial prioridad y contará de forma progresiva con mayores recursos. Por lo tanto, la dotación del FER I respeta de forma coherente dicha orientación.

3.2.1       El FER II representa un esfuerzo solidario imprescindible para llevar a cabo una política importante y pone de relieve que las instituciones comunitarias son conscientes de que los problemas relacionados con el Título IV del Tratado CE no pueden resolverse sin la responsabilidad compartida de todos los agentes: unas acciones bien elaboradas desde el punto de vista estratégico, ejecutadas con atención y apoyadas por la sociedad civil y la administración local también permiten consolidar derechos, instrumentos y mecanismos destinados a aplicar una política de asilo común. El CESE señala que la aplicación del FER II debe tener como finalidad completar y potenciar las medidas nacionales existentes y que no deberá ser un substituto de lo que ya se ha alcanzado. En concreto, la participación de los interlocutores sociales y los representantes de la sociedad civil no deberá reducirse, sino más bien aumentar y mejorar.

3.2.2       El porcentaje de la dotación destinada a acciones comunitarias se incrementa de forma acertada del 5% del FER I a un 10% en el FER II. El CESE recuerda que en su Dictamen sobre el FER I ya pidió que se reservara un 10% de los fondos para las acciones comunitarias e insiste en la necesidad de consolidar como mínimo este porcentaje para que dichas acciones puedan alcanzar, entre otros, dos objetivos esenciales: apoyar el desarrollo de iniciativas transnacionales e innovadoras (incluidas las de la sociedad civil organizada) y facilitar ayudas para el estudio, la investigación y posibilidades de intercambio entre todos los Estados miembros.

3.3       La distribución entre las diversas acciones (acogida, integración y repatriación voluntaria) es equilibrada y corresponde tanto a la situación actual en los Estados miembros como a los previsibles flujos futuros de solicitantes de asilo o de personas acogidas a los distintos regímenes de protección. La cofinanciación, que también se ha establecido con arreglo a los cinco grupos de destinatarios, refleja la situación actual en los Estados miembros, mientras que la programación plurianual y su ejecución mediante programas anuales permitirá realizar eventuales adaptaciones en caso de que lo justifique una evolución imprevista. Así mismo, el procedimiento del comité permitirá una supervisión colectiva del proceso de ejecución y facilitará la difusión de buenas prácticas y acciones innovadoras. El CESE considera necesario que un porcentaje sustancial de los recursos se destine a las acciones de acogida e integración y espera que los Estados miembros no pongan excesivo énfasis, dentro de los programas plurianuales, en las acciones de repatriación.

3.3.1       El CESE valora muy positivamente que se incluya la inserción profesional entre las medidas de integración, dado que la capacidad de subvenir a sus necesidades, o de cubrirlas en gran parte, incrementa la confianza de una persona y el sentimiento de pertenecer a un entorno social. También se evita que largos períodos de desempleo y con escasos recursos empujen, sobre todo, a los jóvenes a actividades marginales o al borde de la legalidad. De todas formas, el CESE insiste en la necesidad de ofrecer condiciones de trabajo que permitan a los beneficiarios finales del FER II intervenir de forma activa en los procedimientos y las actividades que les afectan. No obstante, el CESE expresa su decepción respecto de la reciente decisión del Consejo sobre el estatuto de refugiado que permite a los Estados miembros establecer si los refugiados se incorporan o no al mundo laboral y recuerda que siempre ha destacado en sus dictámenes12 la necesidad de fomentar la integración de estas personas. El CESE considera que la actividad laboral es un derecho que no admite ninguna discriminación.

3.3.2       El CESE sugiere que se dé cierta prioridad a las acciones de formación cultural y psicológica destinadas al personal de la administración y de las fuerzas del orden que trabajan con refugiados, solicitantes de asilo y personas acogidas a los distintos regímenes de protección. Ello también es necesario para contrarrestar la imagen y los estereotipos negativos sobre la situación de los refugiados que los medios de comunicación transmiten con demasiada frecuencia. Asimismo, las acciones que fomentan el diálogo y el conocimiento mutuo entre las culturas de dichas personas y los ciudadanos de los países de acogida contribuyen enormemente a la integración y el consenso social necesario para aplicar el FER II de manera eficaz.

3.4       El CESE considera válido el planteamiento estratégico global de la aplicación del programa mediante directrices, programas plurianuales con ejecución anual, dos informes intermedios de la Comisión y un informe a posteriori. Este planteamiento obedece a la lógica de otros mecanismos de ejecución que ya se aplican entre los Estados miembros y la Comunidad y que ponen de relieve la eficacia de un método que facilita un reparto adecuado de responsabilidades entre la Comunidad y los Estados miembros, con arreglo al principio de subsidiariedad entendido como responsabilidad compartida. De hecho, el FER II no puede ser simplemente un instrumento para redistribuir recursos entre los Estados miembros, sino que, como se señaló en el punto 3.1, debe constituir un avance hacia la aplicación de una política común de asilo. En la práctica, si se tiene en cuenta que no se han adoptado todos los instrumentos legislativos propuestos para establecer dicha política, la aplicación del FER II también puede ayudar a los Estados miembros a adoptar las decisiones pendientes con mayor conocimiento de causa y serenidad.

3.4.1       La instauración de una Autoridad responsable en cada Estado miembro será muy útil para dar unidad y cohesión a los programas nacionales, garantizar que su puesta en práctica es plenamente transparente y adecuada, así como prestar atención a la relación indispensable con la población y la sociedad civil. El CESE destaca la importancia que la propuesta concede a la consulta, la participación y la responsabilidad compartida de los agentes interesados desde la fase inicial de elaboración de los programas plurianuales. Esta atención a la participación de las organizaciones de la sociedad civil y la administración local es un principio metodológico crucial para tener debidamente en cuenta la experiencia acumulada sobre el terreno, organizar el debate social, fomentar el consenso y, por consiguiente, un buen gobierno (gobernanza) en este ámbito. Se trata de un aspecto que el CESE ha reiterado en varias ocasiones en sus dictámenes, por lo que se felicita de que figure en el documento de la Comisión.

3.4.1.1       El Comité concede especial importancia a que las ONG tengan un acceso garantizado y fácil a los centros de acogida y tránsito para que puedan desarrollar su labor de asistencia desde el primer momento de la acogida. Estas actuaciones podrían ser objeto de una acción comunitaria específica para incrementar su alcance.

3.4.2       La experiencia acumulada los últimos años en todos los Estados miembros demuestra claramente la eficacia de la asociación entre las administraciones nacionales y locales y las organizaciones de la sociedad civil. El CESE espera que este capital de cooperación no se pierda cuando se aplique el FER II, sino que reciba instrumentos nuevos y más estructurados.

3.5       El FER II tiene en cuenta el problema de la diversidad de situaciones existentes en los diferentes Estados miembros y mantiene el criterio central de distribuir los recursos en función del volumen de personas de los grupos destinatarios en cada uno de los países. El CESE señala que esta diversidad y, sobre todo, el diferente calado de las políticas de los Estados miembros al respecto deberán tenerse en cuenta de forma detenida al proponer las directrices de la programación plurianual.

3.5.1       Es significativo, aunque su valor sea más que nada simbólico, que los nuevos Estados miembros reciban en los primeros tres años del programa una suma anual mayor que la de los quince actuales Estados miembros de la UE. De hecho, estos países no han acumulado todavía mucha experiencia en este campo y algunos se situarán en las fronteras exteriores de la UE. Por lo tanto, es esencial que asuman la práctica de la política de asilo vigente en los quince Estados miembros actuales y que desarrollen la capacidad para utilizar los instrumentos comunitarios correspondientes. Será especialmente importante poner a disposición de los nuevos Estados miembros la experiencia de la UE de quince miembros y concederles un apoyo específico, dando prioridad a las acciones comunitarias destinadas a desarrollar las capacidades administrativas y de gestión imprescindibles en materia de asilo.

3.6       El CESE insiste en la necesidad de que los procedimientos de ejecución financiera del FER II sean concretos y eficaces y de impedir que surjan irregularidades debido a la complejidad o incomprensión de los procedimientos; también reitera que las organizaciones de la sociedad civil que trabajan con refugiados y personas acogidas a los diferentes regímenes de protección no deben verse abrumadas con procedimientos complejos o de difícil aplicación. Ello es válido para las acciones nacionales y comunitarias. Una ONG, aunque esté correctamente sujeta a rigurosas condiciones de transparencia, tiene un funcionamiento y una necesidad de flexibilidad muy distintos de los de una empresa de construcción que gana una licitación para construir un centro de primera acogida. A juicio del CESE, existe el riesgo de que los contratos que firmen las Autoridades responsables con las organizaciones de la sociedad civil no dejen suficientemente claras las obligaciones y las responsabilidades, obligando a las organizaciones firmantes a dedicar más esfuerzos a las prácticas administrativas y declaraciones de gastos que a la eficacia de la intervención para que se respeten los derechos y se satisfagan las necesidades de las personas destinatarias.

3.6.1       Asimismo, el CESE considera que el aumento del tipo de interés aplicado a las cantidades que deben devolverse en caso de uso indebido debe ser puramente simbólico para evitar el riesgo de que los Estados miembros, con el fin de proteger sus propios intereses, impongan procedimientos restrictivos en las licitaciones, en detrimento, una vez más, de la eficacia de las acciones y la participación de las ONG. El CESE recuerda que ningún Estado miembro gestiona la política de asilo exclusivamente mediante organismos públicos y que, en algunos de ellos, los refugiados y demás personas protegidas estarían en una situación desesperada si no fuera por la labor y ayuda de las ONG. Por lo tanto, el CESE pide que las normas de aplicación del FER II tengan en cuenta estas preocupaciones.

3.7       El CESE pide a la Comisión que inste a los Estados miembros a fijar criterios comunes para la recogida de datos. El aspecto cuantitativo de la aplicación del FER II es tan importante como el cualitativo, dado que el FER II realiza la distribución de los recursos para la cofinanciación de acuerdo con las cifras sobre las diversas categorías de personas que disfrutan del estatuto de refugiado o de otra forma de protección, o que lo han solicitado.

3.8       Respecto del apartado 2 del artículo 26, los Estados miembros deberían consultar a las ONG y a los interlocutores sociales al realizar la evaluación prevista.

4.      Conclusiones

4.1       El CESE considera que la propuesta de establecer un Fondo Europeo para los Refugiados (FER II) para el período 2005-2010 está justificada, cuenta con recursos considerables y está estructurada para destacar la responsabilidad compartida de los Estados miembros y la Comisión. También insiste en que las fases de acogida y de integración deben seguir siendo la piedra angular de una política de asilo digna.

4.2       El CESE reconoce que la propuesta asigna a los Estados miembros, y a las Autoridades responsables que deben crear, la tarea de incluir a todos los agentes interesados en una asociación cada vez más eficaz, especialmente a las organizaciones de la sociedad civil y a los entes regionales y locales. Sin embargo, destaca la necesidad de que la aplicación del FER II dé prioridad a la eficacia de las acciones estableciendo procedimientos de ejecución fáciles y transparentes para los agentes que no sean los Estados miembros.

4.3       El CESE insiste en que es imprescindible fijar criterios comunes para la recogida de datos sobre los refugiados, con el fin de garantizar que las acciones realizadas en los distintos Estados miembros son equitativas y comparables; así mismo, pide que las acciones comunitarias se centren de forma prioritaria en el desarrollo y consolidación de la capacidad administrativa y gestora de los nuevos Estados miembros.

4.4       El CESE espera que la decisión sobre la propuesta del FER II se adopte pronto y vaya acompañada de disposiciones de aplicación adecuadas y transparentes.

Bruselas, 2 de junio de 2004.

El Presidente

del

Comité Económico y Social Europeo

Roger BRIESCH

El Secretario General

del

Comité Económico y Social Europeo

Patrick VENTURINI

1 El ponente Gérard Deprez.


2 DO C 168 de 16.6.2000 (ponente: Sra. zu EULENBURG).


3 30 y 31 de octubre de 2003.


4 SEC(2004) 161/COM (2004) 102 final de 12 de febrero de 2004 – Documento de trabajo de la Comisión – Propuesta de Decisión del Consejo por la que se establece el Fondo Europeo para los Refugiados para el período 2005-2010– Estudio de impacto en profundidad.


5 En concreto, las líneas presupuestarias que, en 2003 y 2004, financiaron proyectos piloto de integración; la propuesta de creación de la Agencia europea para la gestión de la cooperación operativa en las fronteras exteriores; la utilización del programa EQUAL para la inserción profesional de los solicitantes de asilo, etc.


6 Con arreglo al estatuto previsto por la Convención de Ginebra de 28 de julio de 1951, modificada por el protocolo de 31 de enero de 1967.


7 Con arreglo a la Directiva 2001/55/CE.


8  El 29 de abril de 2004.


9  Propuesta de Directiva del Consejo por la que se establecen normas mínimas sobre los requisitos y el estatuto al que pueden optar ciudadanos de países terceros y personas apátridas para ser refugiados o beneficiarios de otros tipos de protección internacional (DO C 51 E de 26.2.2002).


10  Véase el Dictamen del CESE publicado en el DO C 221 de 17.9.2002 (ponente: Sra. Le Nouail-Marlière).


11 En los dos últimos años la tendencia de llegadas ha registrado un descenso, pero está claro que nunca puede excluirse la posibilidad de un incremento imprevisto de los flujos. Debe recordarse que las diversas políticas que aplican los Estados miembros y su tradición administrativa pueden tener una enorme repercusión en el registro de estas tendencias que se basa en estadísticas nacionales no armonizadas.


12  Véase el punto 4.3. del Dictamen del CESE sobre la "Propuesta de Directiva del Consejo por la que se establecen normas mínimas para la acogida de los solicitantes de asilo en los Estados miembros" (DO C 48 de 21.2.2002, ponente: Sr. Mengozzi) y el punto 3.7.1. del Dictamen sobre la mencionada propuesta de estatuto de refugiado (DO C 221 de 17.9.2002 (ponente: Sra. Le Nouail-Marlière).


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