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INT/298

Código aduanero comunitario

Bruselas, 5 de julio de 2006

DICTAMEN 
del Comité Económico Social y Europeo 
sobre la 
"Propuesta de Reglamento (CE) del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se establece el Código aduanero comunitario (Código aduanero modernizado)"

COM(2005) 608 final - 2005/0246 (COD) 

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El 17 de enero de 2006, de conformidad con el artículo 95 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, el Consejo decidió consultar al Comité Económico y Social Europeo sobre la

"Propuesta de Reglamento (CE) del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se establece el Código aduanero comunitario (Código aduanero modernizado)"

COM(2005) 608 final - 2005/0246 (COD).

La Sección Especializada de Mercado Único, Producción y Consumo, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 31 de mayo de 2006 (ponente: Sr. BURANI).

En su 428° Pleno de los días 5 y 6 de julio de 2006 (sesión del 5 de julio de 2006), el Comité Económico y Social Europeo ha aprobado por 152 votos a favor, 1 en contra y 3 abstenciones el presente Dictamen.

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1.      Introducción: principios rectores del nuevo Código

1.1      El programa de acción para las aduanas de la Comunidad (Aduana 2007), que el Consejo aprobó en 2002, incluía entre las acciones principales una revisión radical del Código aduanero comunitario vigente (Reglamento del Consejo (CEE) nº 2913/92), que se había quedado obsoleto por la evolución registrada en los mercados y la tecnología, la adopción de diversos Tratados y, sobre todo, las ampliaciones sucesivas de la Unión Europea.

1.2      La idea de proponer un Código totalmente renovado se basa en la consideración de que el antiguo Código, todavía vigente, "no se ha adecuado a los cambios radicales experimentados por el entorno en el que se desarrolla el comercio internacional, (...) ni tampoco a la orientación cambiante de las actividades aduaneras". La propuesta analizada es coherente con las políticas comunitarias –en especial, con los principios del mercado único y de la protección de los consumidores, así como con la Estrategia de Lisboa– y constituye la base para medidas posteriores de racionalización de los regímenes y procedimientos aduaneros, así como de la adecuación de las disposiciones en función del establecimiento de normas comunes entre los sistemas informáticos de los Estados miembros.

1.2.1      A juicio de la Comisión, este conjunto de medidas permitirá aplicar las orientaciones del Consejo sobre la administración electrónica y la Iniciativa "Legislar mejor", además de realizar una serie de objetivos concretos como aumentar la seguridad de las fronteras exteriores, reducir el riesgo de fraude e incrementar la coherencia con las demás políticas comunitarias y, especialmente, la política fiscal.

1.3      El nuevo Código se ha elaborado en el marco de la Estrategia de Lisboa, que se propone hacer de Europa "un lugar más atractivo para invertir y trabajar"; asimismo, es coherente con las propuestas que presentó la Comisión, y aprobó el Consejo en diciembre de 2003, con vistas a crear un entorno simplificado y sin papeles. Por lo demás, la orientación del Consejo también se ve materializada en la propuesta paralela de Decisión "relativa a un entorno sin soporte papel en las aduanas y el comercio" (COM(2005) 609 final de 30 de noviembre de 2005), sobre la que el Comité emitirá otro dictamen.

1.4      Las innovaciones del nuevo Código no se limitan a la forma o a una mera actualización, ya que los cambios que se introducen en las orientaciones de la política aduanera tienen gran calado. En los últimos veinte años, las aduanas han registrado una reducción progresiva de su función de percepción de los derechos de aduanas en paralelo a un aumento significativo de las responsabilidades en la aplicación de medidas no arancelarias sobre seguridad, control de la inmigración clandestina, lucha contra la falsificación, el blanqueo de dinero y el tráfico de drogas, higiene, salud, medio ambiente y protección de los consumidores, además del cobro del IVA y de los impuestos especiales. No obstante, el documento de la Comisión no menciona de manera explícita, respecto del término "seguridad", una función concomitante que seguramente asumirán las aduanas; a saber, una valiosa ayuda para el control del tráfico de armas y la lucha contra el terrorismo. Esta omisión tiene relación con una carencia en la concepción de los sistemas de información, aspecto que se analiza en el punto 3.1.3.1.

1.5      Otra innovación es la adopción de procedimientos informatizados. En el Código vigente ya se prevén estos procedimientos, y se usan de forma generalizada en casi todos los Estados miembros, pero siguen siendo facultativos para las aduanas nacionales y los usuarios. En cambio, el nuevo Código establece su obligatoriedad, paso indispensable para suprimir a largo plazo el soporte papel, que es el objetivo de la iniciativa paralela mencionada en el punto 1.3.

1.6      La elaboración del nuevo Código se ajusta a las políticas de la Comisión y respeta los procedimientos establecidos sobre viabilidad, transparencia y evaluación de impacto. El CESE celebra que se haya consultado a los sectores de la sociedad civil interesados y de que sus opiniones hayan sido ampliamente favorables. Asimismo, apoya a la Comisión en el cumplimiento de los fundamentos jurídicos y de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad, pero se reserva la posibilidad de formular más adelante algunas observaciones relativas a la evaluación de impacto.

1.7      La Comisión consideró cuatro enfoques diferentes y optó, al final, por una solución que prevé una colaboración reforzada entre los sistemas informáticos aduaneros nacionales. La Comisión justifica esta decisión por la necesidad de respetar el principio de subsidiariedad y la comprobación de que los Estados miembros no estaban muy dispuestos a aceptar una solución basada en un sistema europeo centralizado. El CESE toma nota de esta decisión obligada, pero destaca que esta última opción habría sido más fiable y simple y menos gravosa para los usuarios. Respecto del principio de subsidiariedad, su aplicación habría tendido más hacia el nivel europeo que nacional.

2.      Observaciones generales

2.1      El CESE analizó en febrero del pasado año una "Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo que modifica el Reglamento (CEE) nº 2913/92, por el que se aprueba el Código aduanero comunitario"1 que ya proponía innovaciones en materia de eliminación del soporte papel y la gestión integrada de las fronteras exteriores. El Comité señala con satisfacción que los principios enumerados en dicha propuesta, y que consideró ampliamente positivos, se han mantenido en la propuesta que se analiza y han dado pie a disposiciones concretas sobre las que, de nuevo, se pronuncia favorablemente.

2.2      El conjunto de las nuevas disposiciones presta una atención más pronunciada a los derechos y exigencias de los operadores, lo que se traduce, sobre todo, en una serie de disposiciones que tienen en cuenta, en su caso, los posibles perjuicios derivados de los procedimientos. Esta sensibilidad se registra tanto en la simplificación de la legislación como en la fusión de los regímenes aduaneros que se reducen de los trece actuales a tres: de importación, de exportación y regímenes especiales. Asimismo, merced a la labor de redacción, dos tercios de los artículos del Código vigente se han modificado, integrado o transferido a las disposiciones de aplicación, pasando de 258 a 200 artículos.

2.2.1      El CESE reconoce que la Comisión ha realizado un trabajo delicado y laborioso, respetando los principios generales del mercado único y prestando especial atención a los derechos y necesidades de los operadores. No obstante, señala que la falta de un reglamento de aplicación, cuya redacción es competencia de la propia Comisión, deja por el momento algunas incertidumbres sobre distintas normas. Por lo tanto, el CESE desea que se elabore y apruebe rápidamente un nuevo reglamento de aplicación.

3.      Observaciones específicas

3.1      Título I - Disposiciones generales

3.1.1      En el artículo 3 se enumeran los territorios nacionales que componen el territorio aduanero de la Comunidad. El artículo no plantea observaciones especiales, salvo por la duda que surge en el apartado 3, en el que se afirma que "Se podrán aplicar disposiciones de la normativa aduanera fuera del territorio aduanero de la Comunidad cuando así se prevea en normas específicas o en convenios internacionales". La seguridad jurídica excluye que una ley pueda hablar de "disposiciones" en general sin precisar, en el propio texto o en un anexo, de qué disposiciones se trata. Por razones jurídicas y también de transparencia, es imprescindible indicar de manera explícita y detallada a qué territorios y normativas se hace referencia. Es frecuente que las exenciones y excepciones concedidas en distintas ocasiones y de distintas formas escapen al conocimiento de los ciudadanos, e incluso de los expertos: estas exenciones y excepciones constituyen a menudo un verdadero falseamiento de la competencia y no siempre temporal.

3.1.2      En general, el intercambio y la protección de datos e información (artículos 5, 6 y 7) no suscitan observaciones específicas, dado que la legislación propuesta se atiene a la protección normal que las Administraciones públicas aplican a la vida privada de los ciudadanos y la confidencialidad empresarial. El CESE considera muy positivas las disposiciones del artículo 8 al establecer que las autoridades aduaneras deben proporcionar información sobre la aplicación de la normativa aduanera, así como promover la transparencia poniendo a disposición de los operadores económicos, gratuitamente y por Internet, las disposiciones legislativas y administrativas y los formularios de solicitud.

3.1.2.1      En cambio, el primer apartado del artículo 5, que impone la adopción de medios electrónicos para todo intercambio de datos, documentos, decisiones y notificaciones entre las autoridades aduaneras y los operadores económicos, requiere una reflexión específica. Esta disposición, totalmente aceptable cuando se trata de empresas u operadores profesionales, puede plantear dificultades si el importador (o, más rara vez, el exportador), es un particular y no necesariamente un "operador económico". Este problema no puede considerarse secundario justo cuando el volumen de las compras de productos por Internet o por correspondencia en terceros países está aumentando de manera exponencial. El CESE toma nota de que el asunto se está examinando con arreglo al procedimiento de la comitología y sugiere que se incluya de forma explícita a los particulares entre los que están habilitados, con arreglo al artículo 93, para presentar una declaración sumaria. Asimismo, deberían modificarse las disposiciones del artículo 94 que establece que las autoridades aduaneras pueden aceptar declaraciones sumarias de importación en papel, pero sólo en circunstancias excepcionales. Como alternativa o de forma complementaria, se podría analizar la posibilidad de ampliar a los particulares la declaración simplificada ocasional (en soporte papel) que se establece en el artículo 127.

3.1.2.2      De forma más general, aunque sin abandonar el ámbito de los medios electrónicos, el CESE llama la atención sobre los elevados costes del nuevo procedimiento informático integrado. Estos costes deben sufragarse a corto plazo, mientras que una parte considerable de los beneficios (especialmente los de carácter cualitativo) sólo serán perceptibles a medio y largo plazo. Parece que algunos Estados miembros ya están preocupados por las cargas que deben asumir y por la obligación de respetar los plazos de puesta en funcionamiento de los nuevos sistemas. Otros, en especial los más avanzados en materia de informatización, consideran que resulta gravoso cambiar un sistema que acaban de instaurar para adecuarse al sistema común. El CESE se hace eco de esta perplejidad, que la Comisión deberá tener en cuenta, pero opina que el interés de Europa por tener un sistema aduanero eficiente y moderno merece algunos sacrificios individuales, con posibles ayudas en cuanto a recursos que deberían limitarse a casos precisos y debidamente justificados.

3.1.3      En el artículo 10 se dispone que los "Estados miembros cooperarán con la Comisión en el desarrollo, mantenimiento y utilización de un sistema electrónico para el registro y conservación común de la información" referente a todos los operadores y las autorizaciones concedidas. Las dudas que se plantean sobre la naturaleza y el funcionamiento del sistema se disipan en el artículo 194: cada Estado miembro dispone de su propio sistema de información y garantiza la interoperabilidad con los sistemas de los demás Estados miembros de acuerdo con las reglas y normas que establezca la Comisión, asistida por el Comité del Código Aduanero. La fecha de entrada en vigor del sistema será el 30 de junio de 2009. El CESE considera que un sistema compuesto de bases de datos nacionales que se intercambian de forma recíproca, una vez garantizada la interoperabilidad, información y actualizaciones puede llegar a ser muy difícil de gestionar y, además, costoso. Por añadidura, es casi imposible que tal sistema pueda estar en funcionamiento en la fecha prevista. En la evaluación del impacto, la Comisión considera que el coste adicional de la aplicación del sistema será de 40 a 50 millones de euros anuales, una cifra optimista a juicio de diversos expertos.

3.1.3.1      Además, existe una laguna evidente y esencial en el proyecto de este sistema o, al menos, en su formulación. En efecto, no se hace ninguna referencia a una posibilidad estructurada de acceso a los sistemas informáticos de las autoridades encargadas de luchar contra el terrorismo y la delincuencia organizada, por supuesto, con pleno respeto de las normas sobre protección de la vida privada y de las actividades económicas. El CESE ha destacado este aspecto en repetidas ocasiones. El Consejo señala desde hace muchos años la necesidad de colaboración entre las distintas autoridades, es decir, la policía judicial y financiera, las aduanas, los servicios secretos, la OLAF y Europol, pero lamentablemente sin grandes avances hasta ahora.

3.1.4      El artículo 11 referido al representante aduanero suscita un interés especial; establece que este representante puede encargarse "de ejecutar los actos y formalidades dispuestos en la normativa aduanera" con el mandato de un operador, en nombre y por cuenta de él (representante directo) o por cuenta propia (representante indirecto). En su apartado 2 se dispone que los representantes aduaneros deberán hallarse establecidos en el territorio aduanero de la Comunidad, sin más precisiones. No obstante, el CESE señala que la Comisión afirma en la exposición de motivos que se "han cambiado las normas sobre los representantes y se han suprimido las antiguas restricciones, al no ser compatibles con un entorno electrónico y con los principios del mercado único". Cabe deducir que el representante aduanero dispone de una autorización única (pasaporte comunitario) que le habilita para actuar en todo el territorio de la Comunidad y en nombre de cualquier operador, independientemente del lugar en el que esté establecido. Sería conveniente volver a redactar este artículo de manera más explícita, quizá haciendo referencia a una reglamentación distinta que trate de las normas de creación de un registro, lista u otro medio, a imagen de lo dispuesto para el operador económico autorizado, que se aborda a continuación.

3.1.5      Otro caso interesante es el del operador económico autorizado (artículos 4 y 13 a 16) que, en la práctica, es una empresa (rara vez una sola persona) que ofrece tales garantías especiales de seriedad, solvencia y profesionalidad que las autoridades aduaneras de los Estados miembros le conceden el derecho a una serie de facilidades sobre controles y procedimientos aduaneros. La Comisión se reserva la competencia de precisar, con arreglo al artículo 196 citado, las normas de concesión del estatuto de operador económico autorizado. El CESE toma nota de estas disposiciones encaminadas a facilitar el comercio internacional y la creación de un entorno favorable a los intercambios, pero señala que las condiciones de concesión del estatuto y las normas destinadas a evitar posibles abusos serán esenciales al respecto. Además, tampoco está claro si a un operador económico autorizado se le concederá o no el "pasaporte europeo".

3.1.6      Las disposiciones del artículo 22 representan un paso decisivo hacia la armonización de los regímenes aduaneros al obligar a los Estados miembros, aunque sea de forma más bien flexible, a imponer sanciones administrativas y penales en caso de incumplimiento de la normativa aduanera comunitaria. El CESE reconoce la necesidad de tener una reglamentación armonizada en esta materia delicada, pero tiene dudas sobre la acogida que los Estados miembros dispensarán a los intentos de imponer normas o directrices de carácter penal, ámbito en el que cabe esperar resistencias o, como mínimo, reservas.

3.1.7      Los artículos 24, 25 y 26 tratan de los recursos por la vía administrativa (el artículo 23 excluye el ámbito penal) para los que se establece un procedimiento en dos fases: la primera ante las autoridades aduaneras y la segunda ante una instancia superior, que puede ser una autoridad judicial o un organismo equivalente. En caso de sanción, se aplica el principio general "solve et repete", excepto cuando las autoridades aduaneras consideren que la medida impuesta podría causar "daños irreparables" a la persona que interpuso el recurso. El CESE acoge con satisfacción esta disposición que supone una atención a los intereses de los ciudadanos.

3.1.8      El artículo 27 brinda a las autoridades aduaneras la posibilidad evidente de efectuar todo tipo de control físico, administrativo, contable o estadístico. Asimismo, se establece la instauración de un sistema electrónico para la gestión de los riesgos que "permita identificar y evaluar los riesgos y desarrollar las medidas necesarias para afrontarlos". Este sistema, que los Estados miembros deberían aplicar en colaboración con la Comisión el 30 de junio de 2009 como muy tarde, también se regirá por las normas que la Comisión apruebe en virtud del artículo 196. El CESE celebra esta iniciativa y espera que la Comisión se haya informado sobre la voluntad de todos los Estados miembros para aplicar un sistema que será probablemente costoso y difícil de gestionar.

3.1.9      El artículo 30 establece que no se sujetarán a formalidades ni controles aduaneros el equipaje facturado y de mano de las personas que realicen viajes aéreos o marítimos intracomunitarios, sin perjuicio de los controles de seguridad y los controles enmarcados en prohibiciones o restricciones impuestas por los Estados miembros. Ello quiere decir que la excepción sólo se aplica en los países que no han establecido prohibiciones o restricciones. Dado que limitaciones hay siempre y en todas partes, aunque sólo sea para las mercancías sujetas a impuestos especiales, la norma general carece de sentido en la práctica y las aduanas siguen pudiendo controlar en todo momento el equipaje facturado y de mano.

4.      Títulos II a VIII: formalidades y procedimientos aduaneros

4.1      Los Títulos II a VIII tratan de las formalidades y procedimientos aduaneros, recuperando en gran parte el contenido del Código vigente. El CESE no quiere efectuar un examen detallado de estos aspectos que ya se debatieron ampliamente en la consulta de las partes interesadas previa a la elaboración del texto. Por lo tanto, se limitará a comentar algunos artículos de especial interés.

4.2      El artículo 55 establece que la deuda aduanera nace incluso en caso de contrabando o tráfico ilegal (definidos como importación o exportación de "mercancías sujetas a medidas de prohibición o restricción de importación o de exportación de cualquier tipo"). Por lo tanto, los derechos de aduana deben abonarse siempre, sin perjuicio de la aplicación de otras medidas penales o administrativas. En cambio, quedan exentas de la deuda aduanera las monedas falsificadas y los narcóticos que no entren por los circuitos autorizados. De forma evidente, estos tráficos se consideran únicamente desde el punto de vista penal, excepto cuando la legislación de un Estado miembro prevea que los derechos de aduana deben servir de base para fijar sanciones pecuniarias. A pesar del dictamen en contra del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, el CESE no cree que las administraciones aduaneras deban perder un ingreso legítimo renunciando a fijar una deuda aduanera –independientemente de las sanciones administrativas y penales–, al menos respecto de los narcóticos, determinando su valor a precio de mercado. El hecho de que una importación de droga sea un acto delictivo no altera el que sigue siendo una importación (ilegal). En otras palabras, se entiende la excepción sobre las monedas falsificadas pero no respecto de los narcóticos.

4.3      De acuerdo con el artículo 61, las autoridades aduaneras pueden autorizar al operador a constituir una garantía global para cubrir su deuda aduanera. A continuación, el artículo 64 establece que una de las formas autorizadas para constituir la garantía es la fianza y el artículo 66 precisa que puede ser "un banco u otra institución financiera oficialmente reconocida y acreditada en la Comunidad". Esta disposición es importante ya que reconoce que todo banco o institución financiera de cualquier Estado miembro puede constituir una fianza válida para las autoridades aduaneras de otro Estado miembro. Se trata de un principio esencial que está ya en vigor, pero que las aduanas de los distintos Estados miembros no suelen facilitar. No obstante, falta por comprender el significado de la expresión "oficialmente reconocida y acreditada en la Comunidad" que, a juicio del CESE, es un pleonasmo que se presta a confusión: los bancos e instituciones financieras establecidas en la Comunidad ya disponen del "pasaporte europeo" y no se requieren precisiones adicionales.

4.4      Respecto de la fianza, el artículo 83 dispone que la Comisión puede, de acuerdo con el procedimiento contemplado en el artículo 196, adoptar un "régimen especial" para garantizar el pago de los fiadores. Sin embargo, el texto no da ninguna indicación sobre el contenido y el alcance de este régimen especial. Si se hace referencia a la solicitud de excusión del fiador a primera demanda, no se trata de nada nuevo, dado que este tipo de garantía ya existe y se prevé en otras normativas (por ejemplo, el Reglamento financiero de la UE). En cambio, si se piensa en otras fórmulas, sería útil precisarlas, ya que el coste de una fianza varía en función del riesgo y las formas de ejecución por parte del fiador.

4.5      Asimismo, el artículo 83 dispone que se percibirán intereses de demora sobre el importe de los derechos de aduana por el tiempo transcurrido entre la fecha en que expire el plazo establecido y la fecha del pago. En el artículo 84 se contempla el caso contrario: cuando las autoridades aduaneras tienen que devolver dinero al importador o al exportador. En este supuesto, se dispone de manera expresa que no se pagará ningún interés durante los tres primeros meses. El CESE destaca la diferencia de trato manifiesta e inadmisible entre la autoridad pública y los ciudadanos.

5.      Título IX: Comité del Código Aduanero y disposiciones finales

5.1      Las disposiciones de este Título son fundamentales para comprender la estructura del Código y su alcance. La clave es el artículo 196 que establece que, para la aplicación de la normativa, la "Comisión estará asistida por el Comité del Código Aduanero" (en la forma abreviada, "el Comité") que actúa con arreglo a los "artículos 4 y 7 de la Decisión 1999/468/CE, observando lo dispuesto en su artículo 8". En la práctica, ello significa que la Comisión puede regular, aunque sea con la asistencia del Comité, todas las materias que cubre el Código Aduanero, lo que se ajusta al procedimiento comunitario normal. El CESE no tiene nada que objetar a este respecto, aunque desea que las normas que se aprueben satisfagan las necesidades de los usuarios y sean suficientemente flexibles para adaptarse rápidamente a la evolución de la técnica, la tecnología y las prácticas comerciales.

5.2      Con arreglo a las competencias asignadas en el artículo 196, la Comisión (artículo 194) puede adoptar medidas para establecer:

-      reglas y normas que permitan la interoperabilidad de los sistemas aduaneros;

-      "los casos y las condiciones en que la Comisión podrá tomar decisiones por las que exija a los Estados miembros que revoquen o modifiquen una decisión";

-      "en caso necesario, cualesquiera otras medidas de aplicación, en particular cuando la Comunidad acepte compromisos y obligaciones vinculados a acuerdos internacionales que requieran la adaptación de las disposiciones del Código".

5.2.1      En definitiva, las competencias de la Comisión son más bien amplias e incluyen la facultad de determinar por sí sola (véase el segundo guión) los casos y las condiciones en que puede obligar a los Estados miembros a revocar o modificar una de sus decisiones. El CESE señala que, en los aspectos previstos en el primer y tercer guiones, la Comisión ejerce su función institucional de coordinación y ejecución de las decisiones adoptadas o respaldadas por el Consejo; sin embargo, en el supuesto del segundo guión ejerce una competencia inusual, aunque en definitiva esté justificado por las circunstancias y, de todas formas, no suscita ninguna crítica por parte del CESE.

5.2.2      De manera general, el CESE destaca que la decisión de controlar todo tipo de operaciones que realizan los ciudadanos, incluidas las operaciones comerciales y aduaneras, repercute en el libre intercambio y se deriva de decisiones políticas repartidas, en función de los ámbitos de competencia, entre la UE y los Estados miembros. Evidentemente la Comisión es la encargada de ejecutarlas.

5.2.3      El CESE espera que la reforma emprendida en el ámbito aduanero no ponga en peligro el equilibrio necesario entre la libertad de comercio y la seguridad de los usuarios y consumidores finales, con pleno respeto de la profesionalidad del personal de aduanas y de quienes trabajan para los importadores y exportadores.

Bruselas, 5 de julio de 2006.

La Presidenta 
del 
Comité Económico y Social Europeo 

 

 
Anne-Marie SIGMUND

El Secretario General 
del

Comité Económico y Socia Europeo 
 

 
 

 
Patrick VENTURINI

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1  DO C 110 de 30.4.2004.


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